Kurzgutachten für die IG Metall, Ressort: Migration

Gesprächsleitfaden des Baden-Württembergichen Innenministeriums hinsichtlich der Einbürgerung von Moslems (Einbürgerung: Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung nach dem Staatsangehörigkeitsgesetz; Az: 5-1012.4/12)

I. Entstehungsgeschichte:

Das Innenministerium Baden-Württemberg hat am 13.09.2005 einen Gesprächsleitfaden (Stand: 01.09.2005) für die Einbürgerungsbehörden erlassen, der ab dem 01.01.2006 angewandt werden soll. Mit seinem Entwurf vom 22.04.2005 bereits hat das Innenministerium deutlich gemacht, dass Hauptzielgruppe des Gesprächleitfadens Muslime sein sollen. Der Leitfaden ist speziell für die 57 Staaten konzipiert, die der Organisation der Islamischen Konferenz angehören. Andere Einbürgerungswillige werden nur überprüft, wenn sie islamischen Glaubens sind oder ihr ernsthaftes Bekenntnis zum Grundgesetz bezweifelt wird. Baden-Württemberg ist das erste Land, das die Gesinnung von Muslimen auf diese Art prüfen will.

Das erklärte Ziel des Innenministeriums mit diesem Gesprächsleitfaden ist die Überprüfung der Ernsthaftigkeit des Bekenntnisses, das von den Einbürgerungsbewerber/innen zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung abgebeben wird.

Die Entstehungsgeschichte des Gesprächsleitfadens ist die Dokumentation eines Zick-Zack-Kurses des Landesinnenministeriums und einer Irritationsgeschichte gegenüber den Einbürgerungsbehörden:

  • Das Landesinnenministerium hat den betreffenden Einbürgerungsbehörden den ersten Entwurf vom 22.04.2005 bekannt gegeben und durch Behördengespräche deutlich gemacht, dass die Befragung nur an Muslime gerichtet ist.
  • Als die Medien nachgefragt haben und die Proteste öffentlich geworden sind, hat der Landesinnenminister öffentlich erklärt, dass die Befragung an ALLE EinbürgerungsbewerberInnen gerichtet sei.
  • Auf lautes Fragen, ob dieser sich denn vorstellen könne, dass diese Fragen auch an Amerikaner, Franzosen oder Mitbürger jüdischen Glaubens gerichtet werden könnten, hat er kundgetan, dass diese Fragen lediglich eine Handreichung an die Einbürgerungsbehörden seien, die von den Behörden nach Wunsch und Bedarf angewendet werden könnten. Von dieser Möglichkeit wollte die Stadt Heidelberg Gebrauch machen. So erklärte die Oberbürgermeisterin Beate Weber, dass die Stadt Heidelberg den Gesprächsleitfaden nicht mehr anwenden werde.
  • Daraufhin machte sich das Landesinnenministerium um die Ernstnahme seiner zukünftigen Verwaltungsvorschriften sorgen und verpflichtete die Einbürgerungsbehörden den Gesprächsleitfaden anzuwenden, jedoch nur „im Einzelfall bei Verdacht“.

Die Antworten der Antragsteller werden protokolliert und müssen abschließend von den Einbürgerungskandidaten unterzeichnet werden. Der Antragsteller unterschreibt, dass er darauf hingewiesen wurde, dass „unwahre Angaben” zur „Rücknahme der Einbürgerung führen können”; selbst, wenn er dadurch staatenlos würde.

II. Politische Bewertung:

1. Zwei gefährliche Tendenzen sind zu verzeichnen:

Die Anliegen der Migranten werden gerne auf die Religion reduziert und Nationalitäten werden hervorgehoben. Die Politik gestaltet diese Tendenz aktiv mit.
Überethnische und religionsneutrale Anliegen, Organisationsformen etc. werden nicht thematisiert.

2. Die Unionsparteien missbrauchen Migrationsthemen regelmäßig für ihre Wahlkampfzwecke:

„Das Boot ist voll“, „Deutschland ist kein Einwanderungsland“, „Kinder statt Inder“, „Nein zum Doppelpass (Nein zur Einbürgerung)“, „Ausländer müssen sich der deutschen Leitkultur anpassen“, „Gesinnungstest für Muslime“ etc.
Erinnern Sie sich daran, dass Herr Edmund Stoiber die doppelte Staatsbürgerschaft gefährlicher als einstmals die RAF verurteilt hatte und diese Aussage von der CDU -Spitze in der Öffentlichkeit vehement verteidigt worden war ? Sie drängten die Migranten aus ihrer Sicht in eine Ecke, indem Migranten offensichtlich zum Staatsfeind herabgestuft wurden. [Ausführlicher zum Thema siehe Kilic, „Touristen oder Migranten“ in Neue Regierung – neue Ausländerpolitik? Hrsg. Barwig/Brinkmann/Heilbronner/Huber/Kreuzer/Lörcher/Schuchmacher, Nomos Verlag, 1999. S. 33 – 46]
Jetzt sind es die Moslems, die Staatsfeind sind.

3. „Migranten sind selbst schuld“

Es wird von den Institutionen und herrschender Politik suggeriert, dass die Migranten in Deutschland an ihrer Misere immer und ausschließlich selbst schuld wären: Das aktuelle Beispiel hierfür ist die „Deutschpflicht auf dem Schulhof“. Die Maßnahme an sich kann als womöglich harmlos betrachtet werden. Nur in der öffentlichen Wahrnehmung erweckt man den Eindruck, dass die Migrantenkinder in Deutschland nur deshalb nicht so gut in Deutsch bzw. in der Schule wären, weil sie in der Schulpause ihre Muttersprachen bedienen. Somit kann sowohl die verantwortliche Politik aber auch die Schule von den eigenen Unzulänglichkeiten ablenken.
Die Forderung nach einer Vermittlung der Sprachkompetenz im Kindergarten, einer Sprachvorschule, der Hausaufgabenbetreuung und Deutschförderung für Migrantenkinder gerät in Vergessenheit.
Stattdessen ist „Islamunterricht in den staatlichen Schulen“ eine der zentralen Integrationsmaßnahmen der Unionsparteien geworden.

 4. Warum ist “Islamunterricht” so selbstverständlich?

[Ausführlicher zum Thema Religionen nach dem 11. September siehe Kilic, „Tempelprister und Exorzisten – Wir tappen in eine religiöse Falle“, in: Dialog der Kulturen/Deutschland-Marokko, Schriftenreiche der Pädagogischen Hochschule Heidelberg (Institut für Weiterbildung), Band 18, Hrsg. Christian Minuth / Willi Wölfing, 1. Auflage, 2003, S. 135-141 (ISBN:3-9801530-7-X)]
Die gesellschaftliche Diskussion über den Religionunterricht in den staatlichen Schulen wurde schon lange auf den Islamunterricht reduziert. Ob ein konfessioneller Religionsunterricht an den staatlich neutralen Schulen sinnvoll ist, scheint nicht mehr zur Disposition zu stehen. Die christlichen Kirchen haben in letzter Zeit verdeckt und künstlich die Forderung nach dem Islamunterricht in der Schule gefördert, um die Legitimation ihres konfessionellen Religionsunterrichts in der Schule zu zementieren. Bei der gesellschaftlichen Diskussion über die “Religion in der Schule” müssen die Optionen “Religionskunde” oder “Ethikunterricht” stets und stärker in Betracht gezogen werden.
Die Unionsparteien sind jetzt intensiver dabei, die Religion als neue Trennlinie zwischen „denen“ und „uns“ zu definieren. Der Gesprächsleitfaden für einbürgerunswillige Muslime ist ein Teil dieser Maßnahme.
Die Migrantengesellschaft bildet finanziell und sozial gesehen unter der deutschen Unterschicht eine weitere Unterschicht. Sie ist bitter verarmt. Die Teilhabeansprüche dieser Gesellschaft können nur durch die Konzentration auf das Religionsthema abgelenkt werden.

5. Einbürgerung ist die Krönung der Integration?

Einbürgerung ist in Deutschland seit 2000 nicht mehr ein Weg zur Integration, sondern soll die vollzogene Integration besiegeln.[Zum alten Rechtszustand siehe Kilic, “Deutsch-türkische Doppelstaatsangehörigkeit?” in: StAZ 3/1994, S. 73 ff.] Die Annahme mancher führenden rot-grünen Politiker, dass mit der Verabschiedung eines Zuwanderungsgesetzes, den Unionsparteien die Möglichkeit genommen würde, das Thema “Migration” zu Wahlkampfzwecken zu missbrauchen oder dass das Ausländerrecht kein Thema mehr sein würde, hat sich nicht als wahr erwiesen.
Die aktuelle Forderung der Unionsparteien nach einer allgemeinen Einbürgerungsprüfung hat hauptsächlich zwei Ziele: Erstens, den Weg für die Rücknahme des baden-württembergischen Gesinnungstests nach der Landtagswahl am 26. März 2006 ebnen. Zweitens, in der deutschen Bevölkerung den Eindruck erwecken, dass eine “zu leichte” Eingebürgerung der Migranten unterbunden werden soll. Die aktuelle Forderung von Herrn Bosbach, dass die Einbürgerunskandidaten eine Einbürgerungsgebühr zahlen sollten, hat das gleiche Ziel. Obwohl Herr Bosbach ganz genau weiss, dass die Einbügerungskandidaten eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 255.-€ bereits entrichten. Ausserdem sind diese in der Regel Steuerzahler, weil für die Einbürgerung in der Regel Unterhaltsfähigkeit vorausgesetzt wird.

Folgen: Wir hatten schon Anfang der 90`er Jahre ähnlich unsachlich geführte hitzige Debatten. Die Folgen waren verheerend: Rostock, Mölln, Solingen: Es wurden Menschen bei lebendigem Leib verbrannt; Flüchtlingsheime wurden in Brand gesteckt; die Rentner, die ihre Jugend in den Aufbau dieses Landes investiert haben, wurden auf der Strasse zu Tode geprügelt. Eine ähnliche Klimavergiftung wird nun durch die Unionspartein betrieben. Ein markanter Teil dieser Kampagne ist auch der sog. Gesinnungstest für Muslime.

III. Juristische Bewertung: Deutsches Recht

1. Grundsätzliches:

Grundsätzlich sei festgehalten, dass jeder Staat von den Einbürgerungsbewerbern das Bekenntnis zur seiner Grundordnung nicht nur erwarten darf, er muss es sogar.[Zur wehrhafte Demokratie BVerfGE 30, 1 [20]; 28, 36 [49]; 13, 46 [49]; BVerfGE 39, 334.]

Bei der Abverlangung dieser Voraussetzung darf der Rechtstaat jedoch die eigene Grundordnung (wie z.B. Gleichbehandlung der Menschen unterschiedlicher Herkunft und kultureller Zugehörigkeit) nicht verletzen.

2. Der sog. Gesprächsleitfaden ist eine Verwaltungsvorschrift:

a) Begriffsbestimmung: Bei dem sog. Gesprächsleitfaden für die Einbürgerungsbehörden, der vom B-W Innenministerium in Kraft gesetzt worden ist, handelt es sich um einen Verwaltungsvorschrift. Sie ist in diesem Fall keine generell-abstrakte Anordnung einer Behörde an nachgeordnete Behörde, sondern konkretisiert für einen bestimmten Zweck und betrifft das sachliche Verwaltungshandeln.

b) Rechtsnatur: Sie ist für die Behörden und Bediensteten verbindliche Regelung und kann nur durch das Recht begründet sein. Die Verwltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen (Aussenrechtssätze), sondern Innenrechtssätze. Jedoch bedeutet dies nicht, dass sie keine Aussenwirkung entfalten können. Sie können – wie in dem vorliegenden Fall “Gesprächsleitfaden” – auf das Verhältnis Staat-Bürger einwirken und dadurch eine gewisse Aussenwirkung entfalten.

3. Einige verwaltungsrechtlichen Grundsätze, die die vorliegende Verwaltungsvorschrift betreffen:

a) Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, weil Sachkomplexe, die durch Gesetz oder durch Rechtsverordnung auf Grund eines Gesetzes geregelt werden müssen, der selbständigen Regelung durch Verwaltungsvorschriften entzogen sind.

b) Grundsatz des Ermessens und des Beurteilungsspielraums, weil im gesetzlich geregelten Bereich Verwaltungsvorschriften nur dann in Betracht kommen, wenn die Verwaltung noch einen eigenen Entscheidungs- und Handlungsspielraum hat.

4. Mit welcher Art des Verwaltungsvorschrifts haben wir es zu tun?

Die Gesetzauslegenden oder norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften (Auslegungsrichtlinien) = Interpretationshilfen der Gesetze?
Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) bestimmen, in welcher Weise von dem der Verwaltung eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht werden soll. Sie sollen zur Harmonisierung der Ermessensausübung dienen. In unserem Fall ist die gewünschte Antwort auf manche Fragen nicht definierbar (Sohn: “Ich bin Schwul”)

5. Die Rechtswirkungen der Verwaltungsvorschriften:

Die angesprochennen Organverwalter haben kraft ihrer dienstrechtlichen Gehorsamspflicht, die Verwaltungsvorschriften zu beachten und anzuwenden.
Gemäß Art. 84 II und 85 II 1 GG ist die Bundesregierung ermächtigt, die Landesregierungen hinsichtlich des Vollzuges von Bundesgesetzen durch Verwaltungsvorschriften anzuweisen, obwohl die Landesbehörden der Bundesregierung bzw. den Bundesministern nicht nachgeordnet sind.
Daher ist es eine vertane Chance, dass der Antrag der Grünen (19. Januar 2006, die Drucksache 356,) , die Bundesregierung solle hinsichtlich des Gesprächsleitfadens auf eine Änderung hinwirken, nur von der Linkspartei unterstützt wurde und somit keine Mehrheit im Bundestag fand.

6. Aussenwirkung der Verwaltungsvorschrift:

Durch die Anwendung von der Behörde erhält die Vorschrift Aussenwirkung. Wenn der Antragssteller der Meinung ist, dass sein Einbürgerungsantrag anhand eines Gesprächsleitfadens rechtswidrig abgelehnt worden ist, kann er beim Verwaltungsgericht klagen und geltend machen, dass der Gesprächsleitfaden nicht nur tätsächliche, sondern auch rechtliche Außenwirkung hat und ihm entprechende Rechte verwehrt.
Die Aussenwirkung wird nach herrschender Meinung über die Verwaltungspraxis und den Gleichheitssatz begründet.

7. Selbstbindung der Verwaltung:

Die Verwaltungsvorschriften müssen auch eine harmonisierte Verwaltungspraxis zum Ziel haben. Die Verwaltung darf gleichgelagerte Fälle nicht unterschiedlich behandeln.

Nach Artikel 84 Abs. 2 und Artikel 86 Satz 1 des Grundgesetzes wurde folgende allgemeine Verwaltungsvorschrift erlassen:

Die Verwaltungsvorschriften zum Staatsangehörigkeitsrecht (StAR-VwV) vom 13. Dezember 2000,
„Nr. 8.1.2.5 Staatsbürgerliche Voraussetzungen (Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung; Loyalitätserklärung)
Der Einbürgerungsbewerber soll eine seinem Lebenskreis entsprechende Kenntnis der staatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland besitzen. Er muss nach seinem Verhalten in Vergangenheit und Gegenwart Gewähr dafür bieten, dass er sich zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung bekennt.”

Diese bundesweit geltende Verwaltungsvorschrift verlangt keine Momentaufnahme durch ein Gespräch, sondern eine Vergangenheits- und Gegenwartsrecherche. Diese wird bei allen Einbürgerungen durch die Sicherheitsbehörden regelmässig durchgeführt.
Der sog. Gesprächsleitfaden von B.-W. verstößt gegen Art. 3 I GG, weil die Verwaltung durch die Anwendung dieses Gesprächsleitfadens an die Muslime die sonst praktizierte Verwaltungsvorschrift nicht einhält.

Es ist fragwürdig, ob die Verwaltung an dieser Stelle überhaupt noch Raum zur Gestaltung hat, da der Gesetzgeber die Prüfung der Loyalität durch die Sicherheitsbehörden regelmäßig vorgesehen hat.

Landesinnenministerium B.-W. degradiert die Anspruchseinbürgerungen auf die Ermessenseinbürgerungen. Diese Handlung übersteigt die Kompetenzen eines Landesinnenministeriums.

Das Bekenntnis des Einbürgerungsbewerbers zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StAG ist eine der vielen Voraussetzungen für die Einbürgerung. Vorläufige Anwendungshinweise des Bundesministeriums des Innern zum Staatsangehörigkeitsgesetz wurden in der Fassung des Zuwanderungsgesetzes ergänzt (zu Nr. 10.1.1.1 sowie Nr. 8.1.2.5 und Nr. 9.1.2.1). Danach setzt das Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung Mindestkenntnisse über diese voraus, von deren Vorhandensein sich die Einbürgerungsbehör­de überzeugen muss.

Jedoch macht Baden-Württemberg aus einer Kenntnisprüfung eine Bekenntnisprüfung.

Dieses Bekenntnis, das nach § 10 Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 StAG eine Voraussetzung für die Einbürgerung bildet, ist jedoch eindeutig zu unterscheiden von einem Verfahren, dass durch die Methode der „Gewissensabfrage“, die Ernsthaftigkeit dieses Bekenntnisses feststellen soll.

Der Erlass in der aktuellen Fassung schreibt nicht mehr vor, dass der Gesprächsleitfaden bei Muslimen generell durchzuführen ist, um die Verfassungskonformität vorzugaukeln. Jedoch ist der erste Entwurf bei den Einbürgerungsbehörden angekommen (Eine Verwaltunsvorschrift kann auch konkludent erforlgen). Diese wissen schon, dass das Landesinnenministerium Muslime mit den merkwürdigsten Begründungen unter Generalverdacht stellt (Nach einer Umfrage des Zentralinstituts Islam-Archiv sollen 21 % der in Deutschland lebenden Muslime geäußert haben, dass das Grundgesetz mit dem Koran nicht vereinbar sei. Stellte man diese Frage hinsichtlich der Bibel generell dem deutschen Volk würde man eventuell einen höheren Wert erreichen. Dies beweist jedoch keineswegs, dass diese Menschen verfassungsfeindlich sind).

Da diese Praxis gegen das Gesetz verstößt, wird sie auch nicht dadurch rechtsmäßig, wenn der Gesprächleitfaden bei allen Einbürgerungskandidaten angewand würde: In diesem Fall muss der Konflikt zwischen Gesetzesbindung und Gleichbehandlung zugunsten der Gesetzesbindung gelöst werden. Eine rechtswidrige Praxis wird nicht dadurch rechtsmässig, weil diese bei allen Betroffenen gleichermaßen angewandt wird (“keine Gleichheit im Unrecht”).

8. Diese Handlung der Behörde ist weder effektiv noch verhältnismäßig:

Den Einbürgerungsweg Verfassungsfeinden zu versperren ist richtig und legitim. Dies muss jedoch rechtstaatlich erfolgen. Daher ist eine effektive, ausgewogene und verhältnismäßige Vorgehensweise erforderlich.

Welche Antworten wie bewertet werden, ist nicht ersichtlich. Außerdem ist es  zu bezweifeln, dass Gegner der freiheitlich demokratischen Grundordnung der BRD durch ein solches Verfahren identifiziert werden können, zumal die Fragen mittlerweile weltbekannt sind, weil u.a. die Frankfurter Rundschau Online diese Fragen bereits im Internet veröffentlicht hat. Daher ist diese Verwaltungsvorschrift nicht effektiv.

Die vorgeschlagenen Fragen sind zum Teil nur merkwürdig und von den sog. “Schläfern” leicht umzugehen. Einfache Arbeitnehmer/innen hingegen werden Schwierigkeiten haben, um überhaupt den Kontext zu verstehen.

Beispiele:

Frage 2: Was halten Sie von folgenden Aussagen?
„Demokratie ist die schlechteste Regierungsform, die wir haben, aber die beste, die es gibt.“
„Die Menschheit hat noch nie eine so dunkle Phase wie unter der Demokratie erlebt. Damit der Mensch sich von der Demokratie befreien kann, muss er zuerst begreifen, dass die Demokratie den Menschen nichts Gutes geben kann …“

Frage 18: Bei Einbürgerungsbewerberinnen: Ihre Tochter möchte sich gerne so kleiden wie andere deutsche Mädchen und Frauen auch, aber Ihr Mann ist dagegen? Was tun Sie?

Frage 22: Sie erfahren, dass Leute aus Ihrer Nachbarschaft oder aus Ihrem Freundes- oder Bekanntenkreis einen terroristischen Anschlag begangen haben oder planen. Wie verhalten Sie sich? Was tun sie?

Laut Landesverfassungsschutz sind lediglich 0,7 Prozent der 1,3 Millionen Ausländer als Anhänger extremistischer Organisationen einzustufen, die in Baden-Württemberg leben. Dafür mit einer Verwaltungsvorschrift alle Muslime unter Generallverdacht zu stellen ist nicht verhältnismäßig.
Daher ist der angegebene Zweck nicht der wahre. Die Verwaltungsvorschrift verfolgt andere Ziele, wie die Erschwerung der Einbürgerung von Moslems:
Es gibt Fragen die nicht nur eine ausreichende Sprachkenntniss (“… einen deutschsprachigen Text des täglichen Lebens lesen und deutsch diktieren können..”, BVerwG 5 C 8.05 und 5 C 17.05 – Urteile vom 20. Oktober 2005); sondern auch ein gewisses intellektuelles Niveau voraussetzen.

Beispiele:

Frage 3: In Filmen, Theaterstücken und Büchern werden manchmal die religiösen Gefühle von Menschen der unterschiedlichen Glaubensrichtungen verletzt. Welche Mittel darf der Einzelne Ihrer Meinung nach anwenden, um sich gegen solche Verletzungen seines Glaubens zu wehren, und welche nicht?

Frage 5: In Deutschland können politische Parteien und Vereine wegen verfassungsfeindlicher Betätigung verboten werden. Würden Sie trotz eines solchen Verbots die Partei oder den Verein doch unterstützen? Unter welchen Umständen?

Frage 8: In Deutschland kann die Polizei bei gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Eheleuten einschreiten und zur Abwehr von weiteren Gefahren den Täter für einige Tage aus der Wohnung verweisen? Was halten Sie davon?

Diese Vorgehensweise ist eine subtile Erhöhung der sprachlichen Anforderungen des Gesetzes. Ausserdem wird bei einer Anspruchseinbürgerung das „Anspruch“ über die bundesgesetzlichen Grenzen hinweg relativiert und schließlich daraus eine „Ermessenseinbürgerung“ gemacht.

9. Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Grudngesetzes

“Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich” (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz)

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits diese  umfassenden Auftrag bereits konkretisiert: “Der Gleichheitssatz verbietet dem Gesetzgeber wesendlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln.”[BverfGE 1, 14, 16; E 49, 148, 165; BverfG DVBl 1993, 787 f.; BayVerfGH NVwZ 1994, 479 f.; Erichsen JK 95 Nr. 7 zu Art. 3 Abs. 2, 3.] Das Bundesverfassungsgericht stellt mit den Begriffen Gleiches/Ungleiches nicht nur an den Rechtssubjekt “Mensch” sondern vielmehr an den Sachverhalten an.
Die Vergleichende Sachverhalte müssen “wesentlich” gleich bzw. Ungleich sein. Also muss für eine Gleich- bzw. Ungleichbehandlung eine “sachliche Rechtfertigung” vorliegen.
Sachliche Rechtfertigung ist nicht ersichtlich, warum die Religion bei der Einbürgerung als sachliche Rechtfertigung für eine ungleichbehandlung dienen soll. Annahme, dass die Menschen, die zu einer bestimmten Religionsgemeinsachft gehören, eine homogene Masse bilden, ist sachfremd.
In seinen jüngeren Urteilen hat das BverfG deutlich gemacht, dass Art. 3 Abs. 1 bereits dann verletzt ist, wenn zwischen den Vergleichsgruppen “keine Unterschiede von socher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können”.[BVerfGE 55, 72, 88; E 85, 238, 244; wN bei Jahcmann JuS 1993, 36, 38 – LB; BSG NJW 1993, 957 f.]
Es muss geprüft werden, ob einen sachlichen Grund für eine Ungleichbehandlung gegeben ist. Fehlt ein Diferenzierungsgrund völlig oder er unter keinem erdenklichen Gesichtspunkt geeignet ist, eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen, liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.

Sollte das Gesprächsleitfaden generell an den Muslimen angewand werden, wäre die Gründe für eine ungleiche Behandlung nicht ersichtlich, zumal der Gesetzgeber die Anspruchseinbürgerungen bereits mit konkreten Voraussetzungen versehen hat.

Das Bundesverfassungsgericht hat seine “neue Formel” bei Ungleichbehandlung größerer Intensität (z.B. nach den Kriterien des Art. 3 Abs. 3 GG) durch die zusätzlichen Verhältnismäßigkeitsprüfung verschäfrt. Es muss geprüft werden, ob das öffentliche Interesse an der Ungleichbehandlung höher wiegt als das Interesse der ungleich behandelten Gruppe an der Unterlassung der Ungleichbehandlung.[BVerfGE 88, 87, 96; E 91, 389, 401; NJW 1993, 1517; NJW 1996, 185; Sachs JuS 1996, 353 f. und JuS 1997, 124; Kunig, JK 93 Nr. 18 zu Art. 3 Abs. 1.] Nach diese neue Formel leigt auch dann ein Verstoß gegen Art. 3. Abs. 1 GG vor, dass ein Grund für Ungleichbehandlung vorliegt (die öffentliche Interesse), jedoch er geringer zu gewichten ist als das Interesse der ungleich behandelten Gruppe.

Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers endet dort, “wo die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Schverhaltenicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierenten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo alse ein einleiuchtender Grund für die Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung fehlt.”[BverfGE 26, 302 (Beschluß des Zweiten Senats vom 9. Juli 1969 – 2 BvL 20/65]

„Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden.“ (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz).

Diese Bestimmung des GG stellt eines absolutes Differenzierungsverbot dar. Erfolgt eine Ungleichbehandlung auf Grund der o.g. Kriterien, ist die Ungleichbehandlung von Vergleichsgruppen schon deshalb unzulässig.[BverfGE 75, 40, 70; BAG NJW 1973, 77, 78.]

§ 10 Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG)
§ 10 Abs. 1 StAG legt die sogenannten Positivkriterien für eine Einbürgerung fest. Nach § 10 Abs. 1 Nr.1 StAG ist ein Einbürgerungskandidat u.a. dann einzubürgern,

„[…] wenn er sich zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland bekennt und erklärt, dass er keine Bestrebungen verfolgt oder unterstützt oder verfolgt oder unterstützt hat, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben oder die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, oder glaubhaft macht, dass er sich von der früheren Verfolgung oder Unterstützung derartiger Bestrebungen abgewandt hat.“

Mit dieser Regelung verlangt der Bundesgesetzgeber keine Momentaufnahme oder etwa eine Gesinnungsprüfung des Antragsstellers. Die Erklärung hierfür wird durch Unterzeichnung eines bundesweit einheitlichen Vordrucks abgegeben.

§ 11 Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG)

Trotz einer derartigen Loyalitätsbekundung des Einbürgerungskandidaten kann ihm dennoch die Einbürgerung nach § 11 Nr. 2 StAG verweigert werden, wenn

„[…] tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass der Ausländer Bestrebungen verfolgt oder unterstützt oder verfolgt oder unterstützt hat, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziele haben oder die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, es sei denn, der Ausländer macht glaubhaft, dass er sich von der früheren Verfolgung oder Unterstützung derartiger Bestrebungen abgewandt hat.“

Der Bundesgesetzgeber räumt ein Einbürgerungsverweigerungsrecht nur dann ein, wenn tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass der Einbürgerungskandidat ein unechtes Bekenntnis abgelegt hat.
Die beiden Vorschriften machen deutlich, dass eine Einzelfallprüfung nur dann erfolgen sollte, wenn die tatsächliche Annahme einer Illoyalität gerechtfertigt ist.

Die baden-württembergische Verwaltungsvorschrift macht die Abstammung aus 57 Staaten zum tatsächlichen Anhaltspunkt zur Annahme der Illoyalität. Diese pauschale Annahme versößt gegen Art. 3 I GG, weil hierfür eine sachliche Rechtfertigung nicht gegeben ist.

Das Diskriminierungsverbot (Willkürverbot) ist einer der Kerngebote des Grundgesetzes.

Ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung liegt nur dann vor, wenn zulässige Differenzierungsziele mit zulässigen Differenzierungskriterien verfolgt werden und zwischen Differenzierungskriterium und –ziel ein richtiges Verhältnis gefunden wurde.

Recht auf informationelle Selbstbestimmung muss mitberücksichtigt werden:

„Die Freiheit des Glaubens, des Gewissens und die Freiheit des religiösen und weltanschaulichen Bekenntnisses sind unverletzlich“ (Art. 4 Abs. 1 Grundgesetz)

Das Prinzip der Bekenntnisfreiheit bedeutet, dass die Individuen darin frei sind, ihren Glauben, Weltanschauung oder Gewissensentscheidung kundzugeben oder geheim zu halten.
Es ist auch nicht ersichtlich, warum eine bloße Gewissensentscheidung in einem Sachthema ausreichen soll, den Antragsbewerber als verfassungsfeindlich einzustufen.

„In einem Staat, in dem die menschliche Würde oberster Wert ist, und in dem der freien Selbstbestimmung des Einzelnen zu gleich ein gemeinschaftsbildender Wert zuerkannt wird, gewährt die Glaubensfreiheit dem Einzelnen einen von staatlichen Eingriffen freien Rechtsraum, in dem er sich die Lebensform zu geben vermag, die seiner Überzeugung entspricht. Insofern ist die Glaubensfreiheit mehr als religiöse Toleranz, d.h. bloße Duldung religiöser Bekenntnisse oder irreligiöser Überzeugungen.“[BVerfGE 32, 98 (Beschluß des Ersten Senats vom 19. Oktober 1971 – 1 BvR 387/65 -); BVerfGE 12, 1 [3].]

Mit der vorliegenden Verwaltungsvorschrift wird beabsichtigt, nicht die Betätigung oder Äusern einer Gesinnung, sondern bloßes “Haben” einer Gessinung oder Weltanschauung (durch Verwehrung der Einbürgerung) zu sanktionieren.

10. Die Feststellung der Religionszugehörigkeit für die Einbürgerung:

Die Vorgehensweise des Landesinnenministeriums verletzt die Glaubensfreiheit, weil sie die negative Glaubensfreiheit ignoriert. Die Einbürgerungsbewerberinnen, die aus der Länder der Organisation der Islamischen Konferenz stammen, gehören nicht automatisch zu einer bestimmte Religionsgemeinschaft.
Den Menschen einer bestimmte Religionszugehörigkeit zu unterstellen und dementsprechend zu behandeln, ist nicht rechtstaatlich.
Erfahrungen im Dritten Reich haben gezeigt, dass die Datensammlung über die Religion und Gesinnung der Individuuen eingeschränkt werden müsste.

11. Individualverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. I Nr. 4a GG; § 13 Nr. 8a BverfGG)?

“Das Bundesverfassungsgericht entscheidet über Verfassungsbeschwerden, die von jedermann mit der Behauptung erhoben werden können, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte […] verletzt zu sein (Art. 93 Abs. I Nr. 4a GG).”
Gegen jede Rechtsnorm ist sie möglich.[Die verfassungsrechtliche Prüfung einer „Verordnung“ wurde bereits vom BverfG durchgefürht: BVerfGE 6, 273 ff.]
Möglichkeitstheorie: Verletzung der Grundrechten durch den Akt der öffentlichen Gewalt muss möglich sein.

IV. Juristische Bewertung: Europäisches Recht

EU-Antidiskriminierungsrichtlinien und der Gesprächsleitfaden[Ausführlicher zum Thema Kilic, „Sicherheit der Menschen in Europa durch das Antidiskriminierungsgesetz?“, Zeitschrift der Arbeitsgemeinschaft Migrantinnen/en und Flüchtlinge in Niedersachsen, Nr. 20 März 2003, S. 4-10.]

1. Einleitung:

Das UNO-Übereinkommen über die Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 21. Dezember 1965 beinhaltet die umfassendsten völkerrechtlichen Verpflichtungen für die Staaten, Rassismus und Rassendiskriminierung zu bekämpfen. Das Übereinkommen richtet sich an den nationalen Gesetzgeber mit der Verpflichtung, die nationale Rechtsordnung “rassendiskriminierungsfrei” zu gestalten.[Dieses Übereinkommen wurde von der Bundesrepublik Deutschland 1969 unterzeichnet. Seitdem ist sie Vertragspartei (BGBl. 1969 II, 961 und 2211), die sich verpflichtet hat, derartige Ungleichbehandlungen und Rassendiskriminierungen “mit allen geeigneten Mitteln einschließlich der durch die Umstände erforderlichen Rechtsvorschriften” zu verhindern.]
Das Übereinkommen ist darauf ausgerichtet, jede Form von unterschiedlicher Behandlung auf Grund rassischer und verwandter Merkmale weitgehend zu verhindern. Unzulässige Unterscheidungsgründe im Sinne des Übereinkommens sind auch andere unveränderliche Merkmale wie die ethnische Herkunft und die nationale Zugehörigkeit, die vor allem sprachliche, historische und kulturelle Komponenten umfassen.
Die Europäische Union bereits mehrere wichtige Richtlinien zur Antidiskriminierung verabschiedet, die die Bundesrepublik zum Handeln zwingen:
Dies sind die Richtlinien der EU zur Beseitigung der Diskriminierungen aus Gründen der Rasse oder der ethnischen Herkunft (2000/43/EG); aus Gründen der Religion, der Weltanschauung, der Behinderung, des Alters und der sexuellen Orientierung in Bezug auf Beschäftigung und Wohnung(2000/78/EG) und die Richtlinie zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg (76/207/EG).

Bei der ersten Richtlinie ist die nationale Umsetzungsfrist für die Bundesrepublik bereits am 19.7.2003 abgelaufen Die Frist für die Umsetzung der zweiten Richtlinie ist am 2.12.2003 abgelaufen.

„EU-Richtlinie zur Anwendung des Gleichheitsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse und ethnischen Herkunft“[2000/43/EG]. So heißt die Richtlinie. „ Der Zweck dieser Richtlinie ist die Schaffung eines Rahmens zur Bekämpfung der Diskriminierung aufgrund der Rasse oder der ethnischen Herkunft im Hinblick auf die Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung in den Mitgliedstaaten.“[Art. 1 der Richtlinie.]
Die Richtlinie muss bis 19. Juli 2003 in den Mitgliedsstaaten der EU ins jeweilige nationale Recht umgesetzt werden.[Art. 16 der Richtlinie.] Die Bundesrepublik Deutschland ist ihrer völkerrechtlichen Pflicht bis heute nicht nachgekommen. Aus diesem Grund hat der Europäische Gerichtshof am 28. April 2005 die Bundesrepublik wegen Vertragsverletzung verurteilt (C-329/04).

2. Was bedeutet die Umsetzung?

Das Europarecht hat im wesentlichen zwei Rechtsquellen: primäre und sekundäre Rechtsquellen. Die pimären Rechtsquellen sind solche, wie die Gründungsverträge der EU oder die multilateralen Verträge wie der Amsterdamer Vertrag. Diese haben in den Mitgliedsstaaten unmittelbare Wirkung und benötigen keine nationale Umsetzung um Wirksamkeit zu entfalten. Es ist hier wichtig zu betonen, dass das EU-Recht das nationale Recht bricht. Das heisst, dass das EU-Recht gegenüber dem nationalen Recht Vorrang hat.
Dann gibt es sekundäre Rechtsquellen der EU. Dies sind die „Verordnungen und  Richtlinien“.
Die Verordnungen sind vergleichbar mit den vom Bundestag und –rat erlassenen Gesetzen. Sie benötigen keine weitere Umsetzung in das nationale Recht. Sie haben unmittelbare Wirkung im gesamten EU-Gebiet. Wenn sie in Kraft treten, treten sie überall in der EU in Kraft. Und jedes Individuum, dessen Rechte beeinträchtigt ist, kann sich darauf berufen. Anders ist es bei den Richtlinien. Die Richtlinien sind lediglich mit ihrer Zielsetzung verbindlich. Die Nationalstaaten müssen in ihrer nationalen Gesetzbebung diese Ziele verwirklichen. In welcher Form, ist ihnen überlassen. Aber die Ziele der Richtlinien müssen verwirklicht werden. Es gibt eine Ausnahme davon. Wenn die Nationalstaaten nicht rechtzeitig eine Rechtlinie in ihrer eigenen nationalen Gesetzgebung umsetzen und die Richtlinie konkret genug ist, dann können die Individuen sich gegenüber staatlichen Stellen darauf berufen.[Ausführlich dazu Gregor Thüsing, Richtlinenkonforme auslegeung und unmittelbare Geltung von EG-Richtlinien im Anti-Diskriminierung, NJW, 48/2003, S. 3441-3445.]
Ob bei der Antidikriminierungsrichtlinie auch eine unmittelbare Wirkung möglich wäre, weil die Bundesregierung die Richtlinie nicht rechtzeitig in das deutsche Recht umsetzt, muss mit großer Skepsis beantwortet werden, weil die Umsetzung wirklich viele Details – wie die Sanktionen gegen Diskriminierung – noch regeln muss.
Jedoch im vorliegenden Fall des “Gesprächsleitfadens”, müsste dies möglich sein, weil die primäre Sanktion eine Rücknahme/Nichtanwendung des Gesprächsleitfadens (der Verwaltungsvorschrift) wäre.

3. Was ist die Diskriminierung im Sinne der EU-Richtlinie?

Die Richtlinie definiert zwei Arten von Diskriminierungen. Die unmittelbare und mittelbare Diskriminierung. Eine unmittelbare Diskriminierung liegt vor, „wenn eine Person auf Grund ihrer Rasse oder ethnischer Herkunft in einer vergleichbaren Situation eine weniger günstige Behandlung als eine andere Person erfährt, erfahren hat oder erfahren würde.“[Art. 2 Abs. 2 Lit. a).] Das ist eine unmittelbare Diskriminierung. Eine mittelbare Diskriminierung liegt vor, „wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren Personen, die einer Rasse oder ethnischen Gruppe angehören, in besondere Weise benachteiligen können, es sei denn, die betreffenden Vorschriften, Kriterien oder Verfahren sind durch ein rechtmäßiges Ziel sachlich gerechtfertigt, und die Mittel sind zur Erreichung dieses Ziels angemessen und erforderlich.“[Art. 2 Abs. 2 Lit. b).]
Die Richtlinie möchte einen diskriminierungsfreien Zugang zu Gütern und Dienstleistungen sowei zu Berufsverbänden schaffen.
Da die Absicht des Landesinnenministeriums (den Muslimen die Einbürgerung erschweren) insbesondere mit dem Entwurf der Verwaltungsvorschrift bei den Einbürgerungsbehörden angekommen ist, kann man von einer unmittelbaren Diskriminierung von Einbürgerungsbewerbern aus 57 Staaten, die der Islamkonferenz angehören, ausgehen.
Beim einem gerichtlichen Verfahren sollte das Gericht auf die Möglichkeit einer Vorabentscheidung durch den Europäischen Gerichtshof hingewiesen werden.

Av. Memet Kilic / 15.02.2006, Berlin

Mitglied der Anwaltskammern Karlsruhe und Ankara/Türkei;
Mitglied des Expertenkomitee für Migration des Europarates;
Vorsitzender des Bundesausländerbeirates;

[Download: IG-Metall-Vorstand: Gewissensabfrage]